这些游离于朝廷正式官僚体系之外的地方吏员，其选拔方式通常是由县一级的地方长官从当地那些颇具声望、根基深厚的人士中择优选取，说白了，他们往往就是当地盘根错节、势力庞大的宗族族长或其亲信，他们所代表和维护的，恰恰是地方宗族势力那如同老树盘根般顽固而强大的影响力！
在这种体制下，朝廷中央能够有效施加控制和影响的范围，仅仅能够触及到县级衙门的层级，再往下延伸，朝廷的声音就如同被层层过滤稀释一般，影响力变得微乎其微，宛如一条势不可挡的大河奔流不息，最终却汇入茫茫大海之中，其原有的磅礴力量被浩瀚的海洋彻底吞没，再也掀不起半点波澜。
这并非是因为朝廷不想将触角伸向更深层次、更微观的地方治理层面，而是因为现实条件不允许，中央政府根本没有足够的人力、物力和资源去触及和管理天下的每一个角落，毕竟天下之大，江山辽阔无垠，朝廷的力量终究是有限度的，总有其穷尽之时。
试想一下，一个县的范围广阔，而县令、县丞、县尉等朝廷命官总共加起来也不过区区十余人，再加上各类辅助人员、帮闲的差役捕快，总计人数充其量也不过数百之众，却要负责管辖动辄上万甚至数万，数十万的黎民百姓，这本身就是一件捉襟见肘、勉为其难到几乎不可能完成的事情！
正因为存在这种巨大的管理真空和现实困境，县以下的基层地方治理只能被迫交由当地自行管理，也就是说，不得不依靠乡三老这类拥有深厚地方背景和强大宗族影响力的头面人物来勉强维系最基本的统治秩序。
乡的下面，还有更为细致末梢的行政区划，按照大汉的制度，每十里之地设立一亭，十亭之地合组成一乡，尽管设立了亭长、里长等基层职司，然而这些处在最底层的吏员，他们并不享受朝廷发放的俸禄，他们啃的不是朝廷这口皇粮，自然